黑龙江省人民检察院
绥阳人民检察院在支持起诉中助推治理体系现代化
时间：2022-02-14
来源：检察日报
作者：吴英姿
录入：李萌
审核：朱玉春
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最高检制发的第三十一批指导性案例，主旨鲜明，重点突出，对于丰富支持起诉案件类型，规范支持起诉行为，建立检察机关支持起诉常态化机制，提升办案质效具有重要指导意义，更有助于创新检察机关司法理念，推动民事检察工作融入社会治理体系现代化大格局。
角色定位：支持和帮助当事人行使诉权
诉权是民事主体享有的就民事争议寻求司法救济的权利。诉权具有绝对性，国家保障民事主体诉权的实现。诉权更具有主动性，是否行使诉权、如何行使诉权属于民事主体自主决定的事项，任何机关、组织和个人不得干涉，也不得包办代替。但现实中，少数民事主体主观能力较弱或因存在客观障碍，诉权实现存在困难。我国民事诉讼法设立支持起诉制度的本质，是在诉权保障机制中加入国家与社会力量干预因素，目的在于实现诉权的实质平等。这里的“支持”，不仅是在道义上肯定、精神上鼓励当事人行使诉权，更是在行动上帮助当事人克服行使诉权的障碍，成功启动诉讼程序。
检察机关作为支持起诉的主体之一，其角色定位与其他国家机关、社会组织、企业事业单位支持起诉时的角色没有根本区别，都是原告的支持帮助者。在办理案件时，检察机关应当秉持客观公正立场，遵循自愿原则、处分原则、诉权平等原则等民事诉讼基本原则，以促进原告诉权实现为目标，把握好支持起诉的案件范围和工作方式。 规范运作：支持起诉的条件与方式
我国民事诉讼法第15条关于支持起诉的规定比较原则，仅规定了有权支持起诉的主体范围、支持的对象；第58条第2款也仅对检察机关就公益诉讼支持起诉的范围作了明确，并没有就支持起诉的案件范围、适用条件与支持方式的程序规则作出规定。司法实践中，各地检察机关结合受理标准、适用条件、支持方式等方面进行了积极探索。对此，第三十一批指导性案例提供了较为明确的指导性意见。
首先，对私益维权型纠纷，检察机关支持起诉的重点应当放在“类公益”型案件上。5件指导性案例支持起诉的对象均为不同领域的社会弱势群体。第122号指导性案例涉及智力残障人士诉权的实现，事关残疾人权益保障；第123号指导性案例涉及老年人权益保障，且事关修复受损家庭关系；第124号、第125号指导性案例涉及集体劳动争议处置和保障企业持续健康发展；第126号指导性案例涉及反家庭暴力与人格权保护等。这些案件的诉讼标的虽然属于当事人的私益，但其合法权益的保护不同程度地牵涉到社会公共利益，是社会公平正义的重要指针，具有维护社会和谐稳定的公共价值。检察机关还可以进一步拓宽视野，举一反三，不断探索针对未成年人保护、消费者权益保护等领域的弱势群体开展支持起诉工作。
其次，在适用条件上，以民事诉讼法第122条规定的起诉条件为依据，支持起诉的基本条件有三：一是纠纷具有可诉性，可以通过司法途径获得救济。二是权利主体行使诉权的困难现实存在，客观上未能提起诉讼。三是上述起诉障碍是可以克服的，即通过精神上的鼓励、道义上的支持，可以打消当事人对起诉的顾虑与恐惧心理；或者通过协助收集起诉证据，可证明当事人的起诉符合起诉条件、法院应当受理；或者通过指引当事人寻求法律援助，可以解决诉讼费用、法律服务费用等物质上的困难；等等。总之，检察机关支持起诉以排除诉权实现困难为限，不以帮助当事人获得胜诉结果为目标，也不能违反当事人自愿、强迫起诉。
最后，在支持起诉方式上，检察机关可以根据案件具体情况，综合运用提供法律咨询、争取法律援助、协助收集起诉证据、提出支持起诉意见等方式为特殊群体起诉提供帮助。
遵循规律：在能动履职与检察权谦抑之间保持平衡
支持起诉担负着维护社会公共利益和司法公正的使命，检察机关应当本着能动履职意识，主动开展这项工作。但检察机关支持起诉又必须保持必要的谦抑，不能破坏司法权的被动性与中立性。如何在二者之间保持平衡，5件指导性案例给出了很好的示范。如第122号案例的指导意见指出，检察机关支持起诉原则上以有关行政机关、社会团体等部门履职，协调、动员有关单位、社会组织和个人参与纠纷解决、提供法律援助，在穷尽非诉讼渠道后仍未实现最低维权目标为前提条件。其中包含的法理是：无论检察机关的支持起诉权还是法院的审判权，都属于公权力，司法资源是稀缺性公共资源，不可能绝对满足所有纠纷解决的需要。在各种纠纷解决方式中，司法是成本最高的、通常也是最后的救济途径。检察机关应当本着节约司法资源的原则，慎重决定启动支持起诉的程序。
在能动履职与检察权谦抑之间保持平衡的难点之一，是如何把握好调查取证的权力边界。检察机关协助当事人收集的证据仅限于起诉证据，不包括胜诉证据。所谓起诉证据，就是证明起诉符合法定条件的证据材料，证明标准只要达到证明相关起诉条件事实的存在有一定可能性，具有可以进一步争辩的价值即可。
总之，检察机关支持起诉不是代替当事人行使诉权，不能以原告自居、越俎代庖，侵犯当事人处分权；也不能充当原告的代理人，以免造成双方当事人诉权新的失衡；更不能以法律监督为名滥用公权力插手案件审理，破坏司法的中立性。
更新理念：在支持起诉中推进治理体系现代化
在深入推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家的新时代，检察机关开展支持起诉工作要有更高的站位，要以习近平法治思想为根本遵循，与时俱进，更新检察工作理念，坚持讲政治与抓业务有机统一，坚持客观公正立场，坚持“在办案中监督、在监督中办案”，坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一，坚持双赢多赢共赢，站在国家治理体系与治理能力现代化的高度把握支持起诉工作的重要意义，创新工作机制。一是践行“以人民为中心”、维护社会公平正义。通过支持特殊群体当事人有效行使诉权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。二是弘扬社会主义核心价值观。扶弱济困、为国为公是检察机关支持起诉工作的重要价值追求，要善于通过支持起诉在全社会弘扬和谐、平等、公正、法治、友善等社会主义核心价值观。在第123号指导性案例中，检察机关注重把缓和情感冲突、修复受损家庭关系作为价值追求，主动配合法院、派出所、司法所等开展诉前、诉中调解工作，案件处理结果不仅最大限度地修复受损的家庭关系，而且在社会上起到树立优良家风、弘扬家庭美德的示范效应，取得了良好的社会效果。三是探索将多元化解纠纷机制贯穿支持起诉工作始终，搭建共建共治共享的现代化治理平台。5件指导性案例中，办案检察机关都非常注重坚持和发展新时代“枫桥经验”，主动与司法行政机关、村委会、居委会等基层群众性自治组织及人民调解组织开展合作，形成多元解纷协作联动机制，通过支持起诉工作促进社会关系和谐、经济平稳持续发展。
角色定位：支持和帮助当事人行使诉权
诉权是民事主体享有的就民事争议寻求司法救济的权利。诉权具有绝对性，国家保障民事主体诉权的实现。诉权更具有主动性，是否行使诉权、如何行使诉权属于民事主体自主决定的事项，任何机关、组织和个人不得干涉，也不得包办代替。但现实中，少数民事主体主观能力较弱或因存在客观障碍，诉权实现存在困难。我国民事诉讼法设立支持起诉制度的本质，是在诉权保障机制中加入国家与社会力量干预因素，目的在于实现诉权的实质平等。这里的“支持”，不仅是在道义上肯定、精神上鼓励当事人行使诉权，更是在行动上帮助当事人克服行使诉权的障碍，成功启动诉讼程序。
检察机关作为支持起诉的主体之一，其角色定位与其他国家机关、社会组织、企业事业单位支持起诉时的角色没有根本区别，都是原告的支持帮助者。在办理案件时，检察机关应当秉持客观公正立场，遵循自愿原则、处分原则、诉权平等原则等民事诉讼基本原则，以促进原告诉权实现为目标，把握好支持起诉的案件范围和工作方式。 规范运作：支持起诉的条件与方式
我国民事诉讼法第15条关于支持起诉的规定比较原则，仅规定了有权支持起诉的主体范围、支持的对象；第58条第2款也仅对检察机关就公益诉讼支持起诉的范围作了明确，并没有就支持起诉的案件范围、适用条件与支持方式的程序规则作出规定。司法实践中，各地检察机关结合受理标准、适用条件、支持方式等方面进行了积极探索。对此，第三十一批指导性案例提供了较为明确的指导性意见。
首先，对私益维权型纠纷，检察机关支持起诉的重点应当放在“类公益”型案件上。5件指导性案例支持起诉的对象均为不同领域的社会弱势群体。第122号指导性案例涉及智力残障人士诉权的实现，事关残疾人权益保障；第123号指导性案例涉及老年人权益保障，且事关修复受损家庭关系；第124号、第125号指导性案例涉及集体劳动争议处置和保障企业持续健康发展；第126号指导性案例涉及反家庭暴力与人格权保护等。这些案件的诉讼标的虽然属于当事人的私益，但其合法权益的保护不同程度地牵涉到社会公共利益，是社会公平正义的重要指针，具有维护社会和谐稳定的公共价值。检察机关还可以进一步拓宽视野，举一反三，不断探索针对未成年人保护、消费者权益保护等领域的弱势群体开展支持起诉工作。
其次，在适用条件上，以民事诉讼法第122条规定的起诉条件为依据，支持起诉的基本条件有三：一是纠纷具有可诉性，可以通过司法途径获得救济。二是权利主体行使诉权的困难现实存在，客观上未能提起诉讼。三是上述起诉障碍是可以克服的，即通过精神上的鼓励、道义上的支持，可以打消当事人对起诉的顾虑与恐惧心理；或者通过协助收集起诉证据，可证明当事人的起诉符合起诉条件、法院应当受理；或者通过指引当事人寻求法律援助，可以解决诉讼费用、法律服务费用等物质上的困难；等等。总之，检察机关支持起诉以排除诉权实现困难为限，不以帮助当事人获得胜诉结果为目标，也不能违反当事人自愿、强迫起诉。
最后，在支持起诉方式上，检察机关可以根据案件具体情况，综合运用提供法律咨询、争取法律援助、协助收集起诉证据、提出支持起诉意见等方式为特殊群体起诉提供帮助。
遵循规律：在能动履职与检察权谦抑之间保持平衡
支持起诉担负着维护社会公共利益和司法公正的使命，检察机关应当本着能动履职意识，主动开展这项工作。但检察机关支持起诉又必须保持必要的谦抑，不能破坏司法权的被动性与中立性。如何在二者之间保持平衡，5件指导性案例给出了很好的示范。如第122号案例的指导意见指出，检察机关支持起诉原则上以有关行政机关、社会团体等部门履职，协调、动员有关单位、社会组织和个人参与纠纷解决、提供法律援助，在穷尽非诉讼渠道后仍未实现最低维权目标为前提条件。其中包含的法理是：无论检察机关的支持起诉权还是法院的审判权，都属于公权力，司法资源是稀缺性公共资源，不可能绝对满足所有纠纷解决的需要。在各种纠纷解决方式中，司法是成本最高的、通常也是最后的救济途径。检察机关应当本着节约司法资源的原则，慎重决定启动支持起诉的程序。
在能动履职与检察权谦抑之间保持平衡的难点之一，是如何把握好调查取证的权力边界。检察机关协助当事人收集的证据仅限于起诉证据，不包括胜诉证据。所谓起诉证据，就是证明起诉符合法定条件的证据材料，证明标准只要达到证明相关起诉条件事实的存在有一定可能性，具有可以进一步争辩的价值即可。
总之，检察机关支持起诉不是代替当事人行使诉权，不能以原告自居、越俎代庖，侵犯当事人处分权；也不能充当原告的代理人，以免造成双方当事人诉权新的失衡；更不能以法律监督为名滥用公权力插手案件审理，破坏司法的中立性。
更新理念：在支持起诉中推进治理体系现代化
在深入推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家的新时代，检察机关开展支持起诉工作要有更高的站位，要以习近平法治思想为根本遵循，与时俱进，更新检察工作理念，坚持讲政治与抓业务有机统一，坚持客观公正立场，坚持“在办案中监督、在监督中办案”，坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一，坚持双赢多赢共赢，站在国家治理体系与治理能力现代化的高度把握支持起诉工作的重要意义，创新工作机制。一是践行“以人民为中心”、维护社会公平正义。通过支持特殊群体当事人有效行使诉权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。二是弘扬社会主义核心价值观。扶弱济困、为国为公是检察机关支持起诉工作的重要价值追求，要善于通过支持起诉在全社会弘扬和谐、平等、公正、法治、友善等社会主义核心价值观。在第123号指导性案例中，检察机关注重把缓和情感冲突、修复受损家庭关系作为价值追求，主动配合法院、派出所、司法所等开展诉前、诉中调解工作，案件处理结果不仅最大限度地修复受损的家庭关系，而且在社会上起到树立优良家风、弘扬家庭美德的示范效应，取得了良好的社会效果。三是探索将多元化解纠纷机制贯穿支持起诉工作始终，搭建共建共治共享的现代化治理平台。5件指导性案例中，办案检察机关都非常注重坚持和发展新时代“枫桥经验”，主动与司法行政机关、村委会、居委会等基层群众性自治组织及人民调解组织开展合作，形成多元解纷协作联动机制，通过支持起诉工作促进社会关系和谐、经济平稳持续发展。
